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城乡结合部规划管理问题探讨

发布时间:2015-03-13

  城乡结合部规划管理问题探讨

—以耒阳市为例

伍志光

 

  本文结合耒阳市城乡结合部的规划现状,论述了城乡结合带的含义和特点, 分析了城乡结合部内存在的问题, 提出了城乡结合部规划与管理的建议,通过完善机制、科学编制规划及有效监管等手段,不断推进城乡结合部健康发展。

【关键词】城乡结合部, 规划,管理, 建议

 

当前我国经济迅速发展, 城市规模日渐膨胀, 郊区城市化进程加快, 逐步形成了一个不可忽视的、具有多种不同类型的城乡边缘结合区域。城市边缘区俗称城乡结合部,是指城市建成区周边、由城市向农村过渡的地带。在这一地带,人口成份复杂,空间景观混杂,城镇

人口与农业人口混居,农田和建筑并存,土地权属复杂,建设发展迅速。随之,城乡之间违法建设的问题日益突出,因此,加强城乡结合部的规划与管理势在必行。

 

 

1  城乡结合部的定义及基本特点

何为城乡结合部,笔者收集了一些对于城乡结合部所作的学术定义:

(1)城市市区、城市郊区与乡村的结合部位,这一地区成为在城市市区与郊区农村之间的相互交融渗透、城市化过程最为剧烈的特殊的地域实体;

(2)城市郊区、发达的乡镇及交通干线两翼。随着农村经济的不断发展农村城市化水平的不断提高以及城市的不断外延性扩张促使传统的城乡分隔的二元化格局逐渐向城乡一体化发展;

(3)城市近郊范围内、城市建成区以外受城市物质建设活动与非物质要素影响的乡村地区,位于城乡结合部的村庄是指集镇规模以下的中心村、行政村、自然村等;

(4)规划确定为建设用地,国有土地和集体所有用地混杂地区,以及规划确定为农业用地,在国有建设用地包含之中的地区;

(5)城市市区与乡交界处的一段地方。市区与乡之间的界限只是一条线而已,城市在发展,市区的建成区就会扩大,市区沿界线一带也会建设起来;而在乡的那一边也要发展,会依托市区的一边开发建设。这样,沿着边线一带就形成了城市的建设。

通过这些定义,我们可得出城乡结合部的一些基本特点:

(1)模糊性:城乡结合都是一个区域,但其范围无法简单地确定,不具有统一的形态。但具有空间范畴的特点,其设计具有区域规划的特点,但又不等同于区域规划;

(2)复合性:城乡结合部并不是一个行政界限,也不是城市与乡村的简单叠加,而是因城市与乡村的内在有机联系而形成的。所以在设计中要做到与城市规划、城镇规划、乡村规划的协调一致;

(3)复杂性:城乡结合部的设计会涉及到更多其它领域,如城市文化、乡村文化、城市经济、乡村经济、以及资源、基础设施等等。从表面上看城乡结合部的独立性在不断提高,事实上与其它外在因素的联系反而更加紧密。

(4)动态性:城乡结合部具有活跃、动态、变动等因素。所以设计不当就会产生滞后的 良后果。

可见,正是因为城乡结合部的模糊性、复合性、复杂性、动态性等特点,使其在规划设计上必须有别与其他的地区或者区域。所以我们在规划设计中不但要解决现有的问题,而且应该作科学地预测,系统分析城乡结合部的演变和发展前景,以一种先行的手段解决未来可能出现的问题,以促进城乡结合部的健康发展。

 

2  耒阳城乡结合部规划现状

2.1 规划编制

为了适应城市建设发展需要,耒阳市自2008年开始编制城乡结合部的控制性详细规划,如2008年初编制了耒阳市城南片区控制性详细规划(范围包括金南村、聂州村);2010年编制了耒阳市武广新城控制性详细规划(范围包括三顺办事处、武广高铁片区),2011年编制了耒阳市杨武咀片区控制性详细规划(范围包括青麓和东江片区),2014年编制了耒阳市开发区控制性详细规划,先后做了迎宾大道(连通市区与开发区以及高速公路)和耒阳大道(连通武广新城与沙头和电厂)的城市设计;并计划于耒阳市总体规划修编获批后实现全城控规全覆盖。规划以突出实用性、超前性、科学性和可操作性为前提,贯彻落实城市总体规划所确定的各片区的职能分工、空间布局、发展目标和战略思想。其规划深度与分区规划一致。通过这一系列的措施使城乡结合部得到了更好的控制与规划,同时也使整个耒阳城发展更加有序,更加健康。

2.2 控制方法

在规划编制过程中加深了对城乡结合部规划控制方法的思考,由于城乡结合部的特殊性,其控制规划控制方法不可能等同于城市规划区。耒阳市在对郊区规划编制中一方面注重对其生态的保护,使得城乡结合部成为城区的生态屏障,作为现在城市扩张的一种手段,同时也使城乡结合成为城市的近郊风景区,作为城市绿地的补充;另一方面以控制为主,建设为辅助,注重对主要道路标高和道路走向以及开敞空间的控制,而弱化对城市用地控制。

 

3  耒阳城乡结合部内存在的问题

3.1 缺乏统一规划,规划覆盖率低

城乡结合部由于它缺乏政府规划部门统一实施规划、统一批准实施农用地转用,城乡建设与农业生产争地的矛盾比较突出。另外,由于城乡结合部通常分布有乡镇政府所在地,行政用地数量较多,而与市民密切相关的商业、服务等公建用地比例很小,用地偏重导致乡镇生活质量偏低。

3.2基础设施滞后

由于缺乏统一规划,村庄中各项基础设施严重不足,道路坑坑洼洼,脏乱不堪,没有路灯照明设施,没有垃圾站,上水有了,无下水,上厕所无门,绿地率为零。基础设施建设落后于房屋建设,城市建设陷入被动局面。

3.3环境质量低劣

由于排水与环卫设施不健全,造成污水横溢,生活垃圾到处可见,蚊蝇肆虐,到了刮风天,白色垃圾又形成了一道“风景”。给居民的日常生活带来了很大的不便。住在这样的环境里,对人的身心健康产生极大的危害。

3.4管理体制不健全,制度不健全

农村的松散管理与城市的严密管理不相适应,多头管理造成的矛盾,加大了城市管理的

难度。管理职能不到位,执法力量严重不足,城乡结合部涉及了郊区竹市镇、余庆乡、哲桥镇、泗门洲镇和大市乡等5个乡镇46个行政村,在具体管理中涉及到多个职能部门,部门利益分散的管理体制造成村镇建设上各自为政,管理职能不到位,综合执法的不到位。

3.5法乱建现象突出

    由于村庄是在原居民点上自由发展起来,本身既无规划又不受城市规划的约束。近年来,耒阳市在加快城市化进程中遇到了严重阻力,城乡结合部一些企业、团体、个人无视国家法律、法规,违法占地,擅自买卖土地,违法乱建房屋,导致土地违法乱占层出不穷。一是未批先建和少批多建;二是私搭乱建;三是私自转让。

 

4  耒阳城乡结合部规划与管理的建议

“三分规划,七分管理”,城市管理在整个城市的规划、建设、管理、运营过程中的作用非常重要。加强城市边缘区的规划与管理是城市走上健康、和谐、持续发展的前提。必须在以城市总体规划、分区规划及各个专业规划相协调的基础上,对城市近期需要发展的用地做好控制性详细规划,把城市各项用地界限不仅在规划图上落实,而且要落实到实地,以便严加控制,杜绝侵占。

4.1编制城乡结合部土地利用规划

科学编制土地利用规划和计划,实行土地利用监督,建立耕地保护和农地用途管理制度,进行土地开发、整理和实施建设用地管理。其中,编制城乡结合部土地利用规划和计划是实现土地合理利用的最重要和不可或缺的工作。在城乡规划监督管理工作中,要加强城乡结合部和镇的规划管理,各区应该依据土地利用总体规划和城市总体规划编制城乡结合部详细规划和近期建设规划,并复核审定各地块的性质和使用条件。还应制定加强城乡结合部规划建设和土地管理的具体政策措施。

4.2完善管理机制,强化规划管理动态监督与调控

在规划实施中应严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、湖南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法及衡阳市城乡规划技术准则来进行规划管理,扩大规划管理部门执法范围,明确工作职能,制定一套与城市边缘区特殊区位相适应,相配套的地方技术文件。要改进对制定规划动态监督方式方法,改变传统的管理方式和高耗能、低效率、低精度的监管方式,加大运用计算机网络技术,构建统一的网络监管平台,提高规划监管水平。在城乡结合部的用地方面,特别是建设用地方面,规划与土地行政管理部门要做好建设用地监管的基础工作,通过结合土地执法动态巡查、建设项目竣工检查核验、用地变更调查等相关业务工作,积极开展建设用地供应、利用和违法用地等情况的日常监督检查,弥补管理缺位。对于任何违反管理规定进行建设的单位和个人依法严惩。

4.3紧凑布局, 集中开发, 基础先行, 成片发展

采取科学发展的布局模式, 建立开敞的、以轴向放射路为主,环路为辅的道路结构, 重视城市出入口道路的规划与设计。通过新的可达性模式的建立,以修正不良的城市形态。在城乡结合部有计划地进行基础设施建设。严格基础先行的程序集中开发,在已选定的城市用地发展方向上的边缘地带尽早做好基础设施规划( 道路、管线), 而其他不宜发展的方向则相反,不配以基础设施系统, 已有的建设只许维持现状, 不得扩建、新建。采用土地利用效率指标提高土地利用率, 调整规划控制指标,增加土地开发集约程度, 节约土地。

4.4建立以城乡结合部规划为主导的规划管理模式

要做好城乡规划与土地利用总体规划的衔接,特别是在城乡结合部区域的衔接,确保城乡规划和土地利用总体规划的一致性,使得规划更好地为城乡结合部的建设服务。针对城乡结合部的特点,因地制宜地细化规划方案。由规划引导建设,走统一配置城镇村建设用地;统一规划交通网络和工矿、码头用地;统一安排农用地布局;统一划定生态环境建设体系用地。

4.5加强规划管理队伍建设,加大查处违法建设的力度

目前耒阳市规划建设监察大队仅49人,却负担着市区400.4平方公里规划建设的监察工作。现有的管理力量难以全面管理,形成“盲区”。因此,必须加强城市管理队伍的建设,提高管理者的素质,加强规划宣传力度。要把制定的各项规划与有关法规文件通过各种形式向社会和群众广为宣传,城市重要发展地段,应做到人人皆知。提高城乡结合部居民的整体素质,引导他们在意识上,价值观念上尽快“城市化”。要强化管理,做到人人服从规划,支持规划。加强法制建设,加大执法力度,坚决制止违法乱建行为。

 

结语

城乡结合部作为城市建设的后备力量,土地资源开发利用潜力巨大,但是也是规划管理的薄弱地区。城乡统筹发展中出现的规划管理问题应引起我们足够的重视,通过完善和落实法律法规,加大规划的宣传力度,提高居民的法律意识,加强科学编制规划及有效监管等手段,不断提升城乡结合部规划管理水平,实现城乡结合部建设取得经济、社会与环境效益的统一。

 

参考文献

[1] 耒阳市人民政府.耒阳市城市总体规划(1994-2015)修编.2012

[2] 周浩晟.现代城市城乡结合部规划设计分析与探索[J].四川省:四川建材出版社,2009,35(3)

[3] 邢忠立.城乡结合部规划研究—以恩施为例[J].湖北省:中华建设出版社,2013

[4] 王韶辉,任联营.关于对城乡结合部规划建设管理的思考[J].河南省:中州建设出版社,2013,(16)