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对乡村规划和建设的思考

发布时间:2015-03-13

 

对乡村规划和建设的思考

 

袁乐

 

常宁总土地面积2046.6平方公里,人口约97.1万,辖1575办事处707行政村。近年来,市委、市政府大力实施城乡统筹发展战略,乡村规划与建设取得一定的成绩。但也存在一些问题,有的还较突出。对此,笔者在走访调查、查阅资料、认真分析的基础上,探讨性地提出些许对策。

一、主要成绩

(一)城乡一体化成共识。随着新型城镇化建设的快速推进,以城带乡,促进城乡一体化已是我们共同的愿望。市几大家领导极为重视,通过会议、现场办公、调研视察的方式,对小城镇规划建设和新农村建设等进行研究部署和调度推进,并多次组织人员到省内外知名城市参观学习。市财政逐年加大资金投入;市人大代表、市政协委员也给予了高度关注,提出了许多好的建议和意见;市规划、住建等部门经常深入一线,提供技术指导和优质服务。

(二)城乡统筹有进展。市委、市政府率先将水松地区(松柏镇、水口山办事处)纳入统一管理。2012615日挂牌成立了常宁市水松地区城乡规划工作委员会;20134月又组建了常宁市规划局水口山规划分局,作为常宁市规划局副科级派出机构,负责水松地区城乡规划管理工作。20141月,乡村规划全部纳入统一管理。

(三)乡镇总规全覆盖。全市27个乡镇(办事处),除泉峰、宜阳、培元、宜潭、天堂山、盐湖、三角塘可不单独修编外,剩余20个乡镇新一轮总规全覆盖。水松地区总规2011年编制完成并已批准实施;白沙、西岭、荫田、蓬塘、烟洲、柏坊、官岭、新河、大堡、江河、兰江、洋泉、塔山、板桥、胜桥、罗桥、弥泉、宜潭18个乡镇总规修编2012年完成了方案设计,现正在报批报审。

(四)小城镇建设有看点。首先道路升级。衡桂高速公路已建成通车,其在常宁境内主道51.6公里,连接线12.62公里,途径松柏、蓬塘、宜潭、庙前、罗桥五个乡镇,设有水口山、宜潭、庙前三个互通,结束了常宁不通高速的历史;干线公路完成改造85.1公里,S214线车田至腊园段、弥塔公路、桐官公路已建成通车;农村公路建设里程达1962.9公里,所有乡镇和98%以上的行政村通水泥路。其次建设提质。央企中国五矿20万吨金铜项目成功落户水松地区,为新型城镇化建设注入了活力;江河、官岭、大堡、西岭等乡镇机关新办公楼陆续建成;荫田、官岭等乡镇集贸市场完成提质改造;所有乡镇敬老院、卫生院、综合文化站全面完成改扩建。再次管理见效。得益于环境卫生城乡同治工作的深入开展,乡镇“脏、乱、差”现象大有改观,松柏镇农村环境综合整治通过省验收;塔山、弥泉被评为“全国环境优美乡镇”;天堂山、庙前分别被评为国家、省级特色旅游乡镇。庙前镇开发的中国印山、财神洞、石马地质公园已晋升省级3A景区。

(五)新农村建设受肯定。经过多年努力,已建成社会主义新农村示范村67个、村级健身场所136处,农家书屋实现“村村有”;已建成兰江新农村示范片,面积达4.5平方公里。西岭镇桐江村现人均年收入近万元,2012年被评为“省级示范村”。兰江八一、松柏蔬菜、宜潭塘湾等新农村建设工作,省、市领导现场视察时多次给予好评。

二、主要问题

(一)“二滞后”现象普遍

1、规划滞后。受体制、经费、技术等因素影响,乡镇上一轮总体规划成果粗糙,且已经超出规划年限没有及时修编,对建设的实际指导作用不大;各乡镇没有编制控制性详细规划和修建性详细规划,导致绿地率、容积率、建筑密度、建筑间距等主要的技术经济指标无法控制和落实;各乡(镇)基本上没有排水、排污、供水、文化教育、医疗卫生、通讯、广播电视、电力、绿化、环卫、防洪、抗灾等专项规划,基础设施建设薄弱;大部分村庄未编制规划,据统计,707个行政村中,除67个新农村示范村及庙前镇中田村编制了规划外,其余639个村无规划,村庄规划覆盖率仅为9.6%

2观念滞后。乡村规划建设,主体是乡镇人民政府和农民自身。但乡镇部分领导干部往往强调客观原因,认为乡村规划工作起步晚、投入大、矛盾多,技术人才少,对《城乡规划法》及村民建房政策法规宣传贯彻不到位。当前,乡镇规划区内绝大多数建设活动基本上只对是否占用基本农田进行了管理。同时,基础设施、社会事业建设“等、靠、要”的思想严重,寄希望于国家、政府来投入。村组和群众规划意识更为淡薄,他们认为在农村集体土地上建房是“天经地义”的事,想怎么建就怎么建,谁建归谁所有。通过走访了解,90%以上的农民头脑中根本没有“规划”的概念。

(二)“三无”现象普遍

1、建筑无设计。部分集镇规划区内的建设工程没有经过正规的、有资质等级的设计单位进行建筑方案设计,同农村建房一样,仅仅根据建设业主的意愿和要求,由当地泥瓦匠凭经验简单画一下就进行施工,建筑形势单一,立面颜色、层数、层高“各自为阵”,建设档次不高,“有新房无新貌”。

2、施工无资质。乡村建房长久以来停留在“能工巧匠”阶段,大都由当地的泥瓦匠、木工、几个临时帮工组成施工队,没有经过业务技术培训,没有营业执照和执业资质,托熟人揽工程,凭经验“吃饭”,靠复制施工,以致建筑质量无法保障,安全事故无法追责。

3、监管无力度。村镇规划所承担乡村规划建设管理职责。目前,村镇规划所系差额拨款事业单位,虽然今年已经纳入市城乡规划局管理,但是以前体制未理顺,致使欠账较多,面临“无办公经费、无办公设备、无医保社保”等困境,工作人员积极性不够,离职、离岗现象较普遍,不能依法履行监管职责,基本上是依附国土所办事保“运转”。同时,基层技术力量不够,远远跟不上监管需要,从事规划设计、规划建设管理人员不足10%

(三)“三多”现象普遍

1、“一户两宅”多。由于改建成本高、旧房宅基地权属争议大,通风、采光程度不够,出行不方便等,绝大多数村民违背了农村宅基地“一户一宅”的原则,另行选址建新房,造成旧房闲置。据初步统计,2012年大堡乡登记建房308户,近80%的系“一户两宅”;2012年柏坊镇登记建房463户,75.4%的系“一户两宅”。

2、违法建设多。未批先建、少批多建现象多,乡镇驻地工业园区、公共建筑等建设项目,大多是在办理土地征用手续时受土地部门办理程序的制约,才补办规划手续;农村建房基本上没有办理《乡村规划许可证》,侵占基本农田、破坏生态环境等不同程度存在;城郊结合部侵占规划控制用地红线的现象经常发生。

3、安全隐患多。近年来,因强大暴雨、泥石流致使房屋倒塌的现象较多;施工过程中,价格便宜的不合理建材、旧建材大量流向乡村,混凝土使用不按规定操作,墙面和楼地面裂缝、屋面漏雨等质量问题不同程度存在;施工队伍从业素质低,缺乏安全意识和安全保障措施,施工安全事故超出控制指标。

三、对策探究

为推动我市乡村规划与建设又好又快发展,尽快实现城乡统筹发展,建议:

加快规划编制。以城乡统筹为契机,加大投入,狠抓规划编制,力争用三到五年时间,切实提高乡村规划覆盖率。

1、市域城镇体系规划。对原有市域城镇体系规划进行评估修改,进一步明确市域主导功能分区及产业布局,合理确定城镇结构体系及职能等级结构的空间布局,突出特色乡镇、中心镇的示范作用,统筹安排基础设施建设和公共设施建设,积极引导乡镇企业向工业小区、住宅向生活小区聚集。

2、乡镇详细规划。分控制性详细规划和修建性详细规划。在新一轮乡镇总体规划的指导下,按照“特色乡镇2.5平方公里、一类乡镇2平方公里、二类乡镇1.5平方公里、三类乡镇1平方公里”的标准,编制控制性详细规划。对衡桂高速水口山、庙前互通连接线,省道S214S320以及县道等两厢地块优先编制控制性详细规划,将衡桂高速互通连接线两侧50100米、省道两侧2530米、县道两侧1015米纳入控制范围。对近期有建设和旧城改造项目的区域,影响城镇景观的重点区域、工业小区、居住小区必须编制修建性详细规划,指导具体项目建设。

3、各类专项规划。结合乡镇《土地利用规划》和《社

会经济发展纲要》,配套编制交通、水利、给排水、文化教育、医疗卫生、通讯、广播电视、电力、绿化、环卫、防洪、抗灾、农业产业化发展等专项规划,对基础设施建设进行统筹安排。

4、村庄规划。宏观上,组织编制《市域村庄布局规划》,结合行政村调整,明确中心村和一般村的数量、功能与定位,优化村庄分布、产业平台、基础设施、农田保护等空间布局,形成以中心镇、一般乡镇、特色村、中心村、一般村相结合的村庄布局规划体系,力求重点突出、梯度适宜、特色明显。微观上,积极推进“美丽村庄”和社会主义新农村示范片建设,每年筛选一批自然条件好,具备一定经济基础,群众参与热情高的村庄,纳入编制计划。

(二)合理引导建设。按照城乡统筹,突出重点,分类指导,逐步推进原则,精心指导乡村各类建设。

首先,对城市规划区和工业开发区内的镇和村,建议按照城市规划标准,由村组牵头,实行集中连片,统规统建,限制零星改建。对部分单独的旧房、危房改造,建议按原址原面积翻建,决不能扩大面积,更不能新址新建。

其次,对小城镇建设,要打造一批特色乡镇,如洋泉、罗桥、庙前、塔山等旅游型乡镇,白沙、西岭、柏坊、盐湖等工矿型乡镇。要突出产业先行,着力培植主导产业、支柱产业,促进市域经济发展。要完善供水、排水、垃圾处理等基础设施,提升城镇综合服务功能。

再次,对村民建房要依法依规管理。拟出台《常宁市乡村集体土地上村民建房管理规定》,结合旧村改造和“空心村”治理,进行迁村并点,积极推进村民集中居住区建设,逐步实现建房规范化;处理好建设与适用的关系,遏制乱建、滥建和“一户多宅”现象;继续开展五清五改,即清垃圾、清粪便、清沟渠、清路障、清杂物,改路、改水、改厕、改圈、改厨,改善农村居住环境。

(三)加强依法监管。乡村规划建设,依法监管是关键。

1、严格规划审批。扩大“一书三证”(《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《乡村规划许可证》)在乡镇的覆盖范围。

2严格市场准入。乡镇规划区内建设工程要落实招投标制、工程监理制、合同管理制、工程备案制,建立《建设工程施工许可证》发放制度。完善规划设计单位、建筑设计单位资质审查备案登记制度,严禁无证、超资质承担规划建筑设计任务。村民建房,建议由乡镇村规所、建设管理所牵头,督促建房户同施工队签订《房屋建设施工合同》,确保建筑质量和施工安全。

3、加大执法力度。建立常态化的巡查机制,及时全面掌握规划实施情况,对违反规划的行为,严肃查处。对部分地区群众为争取房屋拆迁补偿,偷建抢建的违章建筑,严厉查处并予以拆除。对重大违法行为,由乡镇人民政府牵头,适时开展联合执法。

4、引导公众参与。规划审批前要组织专家进行论证,广泛征求公众意见,乡村规划须经村民代表大会通过,要尊重民意,体现乡风民俗。规划审批后要及时向社会公布,各乡镇(办事处)、村组要加大宣传力度,认真组织实施,重要地段控制范围要“打桩定界。同时,积极推广应用村镇建设适用的新技术、节能新产品和村镇房屋抗震防灾技术措施,增强公众规划意识,提高工程质量和安全质量。

(四)加强组织保障。乡镇规划建设纳入统一管理后,开展实质性工作。把城乡规划工作纳入各级党委、政府及有关部门年度综合目标管理考核内容,加大投入,确保乡村规划建设有序推进。各乡镇(办事处)要明确一名党政副职专抓,村(居)民委员会主任、秘书负责具体工作。市规划局要加强行政管理和业务指导,制定考核办法,加大督查和考核的力度,推动工作落实。

乡村规划和建设是一项复杂的系统工程,有一个动态的发展过程。因此,做好乡村规划建设工作,必须以科学发展观为统领,遵循乡村建设的客观规律,按照社会主义新农村建设的总体目标,立足全局、统筹谋划,精心组织,这样才能充分发挥城乡规划的综合调控作用,打造市域特色,促进市域经济发展,早日实现城乡统筹、协调、可持续发展。